Uganda

1. Zusammenfassung Die 1997 auf Initiative der Regierung erfolgte Einführung eines Poverty Eradication Action Plans (PEAP) gilt als Vorläufer und Modell für den Poverty Reduction Strategy (PRS)-Ansatz. Eine Zusammenfassung des im Jahr 2000 unter Beteiligung der Zivilgesellschaft revidierten PEAP wurde für die Geber als Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) aufbereitet. Ein zweiter überarbeitungsprozess, an dem die Zivilgesellschaft erneut stark beteiligt war, hat 2004/05 zum zweiten PRSP geführt. Die Veröffentlichung der Nachfolgestrategie, die ebenfalls mit starker gesellschaftlicher Beteiligung erarbeitet wurde (und noch wird - der Revisionsprozess ist bislang nicht abgeschlossen worden), wird bereits seit einiger Zeit erwartet: das letzte PRSP sollte eigentlich im Haushaltsjahr 2007/08 auslaufen. Die neue Strategie, die in Kürze fertig gestellt sein soll, wird allerdings nicht als eigenständiges Strategiepapier publiziert, sondern in den National Development Plan (NDP) integriert. Erstmals in der Geschichte des PEAP-Prozesses ist die Zivilgesellschaft unzufrieden mit dem Partizipationsprozess; beklagt wird seine Zusammenhanglosigkeit (mehrere Unterbrechungen und Wiederaufnahmen verlangten den Akteuren viel zusätzliche Zeit und Nerven ab).1 Hervorzuheben ist die Initiative der Regierung, den PEAP-Prozess von unabhängiger Seite bewerten zu lassen (es ist die erste je von einer Regierung in Auftrag gegebene unabhängige Evaluierung einer

2. Die Akteure: Wer ist beteiligt?

2.1 Staatliche Institutionen: Regierung und Parlament

Unter den Rahmenbedingungen des Movement-Systems wurde der PEAP-Prozess von der Regierung mit hohem Identifizierungsgrad vorangetrieben (zum weiteren Prozessverlauf siehe unten). Präsident Museveni selbst gilt als politischer Initiator des PEAP von 1997 und hat den Prozess stets unterstützt. Die Steuerung des Prozesses, die bisher im Planungs- und Finanzministerium angesiedelt war, wurde im Zuge des aktuellen Reviewprozesses einer eigenständigen Planungsbehörde, der National Planning Authority (NPA), übertragen.

Zunächst sollte diese Aufgabe vom Planungs- und Finanzministerium, dem Büro des Premierministers und der NPA gemeinsam geschultert werden; eine Entscheidung, die allerdings Ende 2007 revidiert wurde, weil sich keine der Institutionen für die politische Führung verantwortlich zeigte. Solche Probleme in der Neuausrichtung der staatlichen Organe und ihrer Abstimmung untereinander manifestieren sich seit Einführung des neuen politischen Systems in etlichen Zusammenhängen und haben zu den bereits erwähnten zeitlichen Verzögerungen des Prozesses geführt. Alle Linienministerien sind seit jeher durch entsprechende Sektorarbeitsgruppen in den Prozess eingebunden und auch sub-nationale Regierungsstellen arbeiten entlang den PEAP-Vorgaben.

Das Parlament hat sich bisher nicht sehr intensiv mit dem PEAP beschäftigt, die offizielle Verabschiedung der Dokumente erfolgt durch das Kabinett. Zwar wurden einzelne Parlamentarier immer wieder zu Konsultationen eingeladen, eine offizielle Befassung der Legislative mit dem PEAP hat es bisher aber nicht gegeben. Die NPA hat allerdings angekündigt, dass sie dem Parlament das neue Dokument vorlegen will, um seinen Mitgliedern eine Mitsprache zu ermöglichen (Ssewakiryanga 2009). Nach Einschätzung von Piron / Norton ist die ownership (Identifizierung) von Parlamentarierinnen und Parlamentariern mit dem PEAP jedoch als äußerst gering zu bewerten (2004: 26).

Eine Ausnahme bildet der Haushaltsausschuss. Dieser hat, vor allem nach Verabschiedung des Haushaltsrahmengesetzes (Budget Act 2001) deutlichen Einfluss auf die Haushaltsplanung (Eberlei / Henn 2003: 32). Der jährliche Haushalt soll inhaltlich die PEAP-Prioritäten aufnehmen und ist somit ein wichtiges Implementierungsinstrument der Armutsstrategie. Während der Haushaltsberatungen kommt es regelmäßig zu Kontakten zwischen Parlament und zivilgesellschaftlichen Akteuren, unter anderem über die genannten Sektorarbeitsgruppen, in die zivilgesellschaftliche Vertreterinnen und Vertreter eingebunden sind und die sich jährlich mit dem Budget befassen.

Die Beteiligung lokaler / regionaler Räte (gewählte Councils) ist in der Theorie vorgesehen, in der Praxis jedoch schwach und durch Korruption und Patronagepraktiken stark beeinflusst (Piron / Norton 2004: 29f). Der zweite UPPAP-Report (siehe unten) spiegelt dies: Insbesondere Frauen und besonders arme Menschen fühlen sich nicht richtig durch die Räte repräsentiert (ebd.).

Nachdenklich stimmt, dass sich seit Einführung des Mehrparteiensystems signifikante Veränderungen in Bezug auf die Prozessunterstützung durch die politische Führerschaft ergeben haben: "The PEAP began with a high level of political support and commitment and this was important to its success. After the introduction of multi-party politics, however, political leaders stopped referring to the PEAP when communicating and implementing their national policy agenda." (Matheson / Thomson et al. 2008: iii). Der PEAP stellt somit nach der Einführung der Mehrparteienpolitik nicht länger einen für alle Politiker übergeordneten Referenzrahmen dar. Wie sich diese Situation weiter entwickeln und langfristig auf die Umsetzung auswirken wird, bleibt abzuwarten. Folgt man der Argumentation von Holmqvist / Cueva, die anführen: "It should probably be of some concern that the PRSs cited as being the most successful tend to be in African and Asian countries with single or quasi-single party systems" (2006: 478), so steht eher nicht zu erwarten, dass der Prozess seine ursprüngliche Stärke zurück erlangen wird. Rückblickend ist als Fehler zu werten, dass die Regierung im Rahmen ihrer Wiederwahl nicht sichergestellt hat, dass der PEAP auch weiterhin ihre Politikprioritäten repräsentiert (Matheson / Thomson et al. 2008: iii). Die so entstandenen veränderten politischen Prioritäten haben zu einer größer werdenden Lücke zwischen den Prioritäten des PEAP und den Kapazitäten des Budgets geführt, diese zu finanzieren (es müssen immer mehr nicht PEAP-orientierte Initiativen finanziert werden) (ebd.: vi). Daher sollte der Versuch unternommen werden, einen überparteilichen Konsens für den PEAP als die zentrale Priorität zu erzielen.

2.2 Zivilgesellschaft

Unter den Bedingungen eines der ärmsten Länder der Welt, das überdies erst Mitte der 1980er Jahre eine langjährige Phase von Gewaltherrschaft und Bürgerkriegen beenden konnte, kann sich zivilgesellschaftliche Organisation nur mühsam entwickeln. Die anhaltenden gewalttätigen Konflikte im Land (insbesondere im Norden), aber auch der zunehmend als repressiver wahrgenommene Kurs von Präsident Museveni erschweren weiterhin die Entfaltung zivilgesellschaftlicher Potenziale. Gleichwohl hat sich in der Hauptstadt und der Zentralregion des Landes eine lebendige Zivilgesellschaft entwickelt.

Starke Netzwerke von Nichtregierungsorganisationen (NRO), vor allem das Uganda Debt Network (UDN) und das Uganda National NGO Forum, stärken die Stimme der Zivilgesellschaft. Auch kirchliche Organisationen haben vernehmbaren Einfluss auf Politik. Eine intensive internationale Unterstützung der Zivilgesellschaft war einerseits sehr hilfreich (Ausbau von personellen und sachlichen Ressourcen), andererseits problematisch: Die Abhängigkeit von ausländischen Mitteln ist groß, starke internationale NRO haben massiven Einfluss, was von einheimischen Organisationen mitunter stark kritisiert wird. Im Uganda National NGO Forum wird seit Jahren daran gearbeitet, die latenten Konflikte zwischen den großen internationalen NRO und den kleinen Graswurzel-Organisationen abzubauen. Zivilgesellschaftliche Beteiligung erhält Auftrieb durch eine teilweise unabhängige und regierungskritische Presse (insbesondere The Monitor), die in der Hauptstadt viel gelesen, außerhalb des Zentrums aber kaum wahrgenommen wird.

War die Zivilgesellschaft an der Entstehung des ersten PEAP kaum beteiligt, so haben die erwähnten Netzwerke, große internationale NRO, religiöse Einrichtungen und Forschungsinstitute erstmals bei der PEAP-Revision in 2000 eine vernehmbare Stimme erhalten (Eberlei 2001). Die Partizipation der Zivilgesellschaft wurde dabei von der dazu gegründeten Civil Society Task Force (CSOTF) koordiniert, die auch das Konsultationskonzept mit erarbeitet hat. Sie wird vom UDN geleitet. Task Force-Mitglieder sind auch Action for Development (ACFODE) und Uganda Women's Network (UWONET), die vor allem Genderbelange einbringen. Die Beteiligung zivilgesellschaftlicher Akteure wurde seither schrittweise erweitert. Der Gewerkschaftsdachverband National Organisation of Trade Unions (NOTU) und Umwelt-NRO beispielsweise sind inzwischen an PEAP-Konsultationen beteiligt. Ebenso beteiligt sind das Gulu NGO Forum, die Ruwenzori Association of NGOs and Networks (RANNET) und das Center for Land, Economy and Rights of Women (CLEAR), die im aktuellen Revisionsprozess (2007-09), unter Federführung des Uganda National NGO Forum regionale Konsultationen unternehmen (Uganda National NGO Forum 2009: o.S.). Die zivilgesellschaftlichen Akteure haben (wie auch die Regierung durch den Uganda Participatory Poverty Assessment Process - UPPAP), immer wieder versucht, durch lokale Konsultationen auch die Perspektiven der Armen in den Prozess einzubinden.

2.3 Weitere Akteure

Auch privatwirtschaftliche Akteure sind im Prozess engagiert. Sie arbeiten in den Sektorarbeitsgruppen mit und haben im Zuge des aktuellen Revisionsprozesses auf nationaler Ebene auch eigenständige Konsultationen durchgeführt. Organisiert wurden diese von der Privat Sector Foundation - PSFU (MoF 2007: o.S.).

2.3 Externe Akteure / Geber

Zu Ugandas wichtigsten multilateralen Gebern gehören die Weltbank, das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP), die EU und die Afrikanische Entwicklungsbank (AfDB). Als bedeutsamste bilaterale Financiers sind Großbritannien, Dänemark, die USA, Schweden, die Niederlande, Norwegen, Deutschland, Irland und Japan zu nennen (Auswärtiges Amt 2008). Deutschland beispielsweise, das die PEAP-Implementierung durch die Vergabe von Budgethilfe unterstützt, hat für den Zeitraum 2007 bis 2009 15 Millionen Euro in Form der Kofinanzierung entsprechender Weltbankprogramme eingeplant (ebd.).

Die Geberkoordination allerdings gestaltet sich in Uganda problematisch, weil die Regierung sich mit den Entwicklungspartnern nicht als Gruppe auseinandergesetzt hat und offenbar auch die Geber nicht die Notwendigkeit gesehen haben, sich als Gruppe managen zu lassen. Die Zahl der Partner stieg im Laufe der Zeit stark an. Dadurch erhöhte sich auch der Koordinationsaufwand von Bereichsleitern und politischen Entscheidungsträgern, was wiederum ihre Möglichkeiten einschränkte, sich mit anderen wichtigen Aufgaben auseinanderzusetzen, zum Beispiel den Problemen im Bereich der Implementierung (Matheson / Thomson et al. 2008: vii, iii). Außerdem ist davon auszugehen, dass die starke Einbindung der Geber auf Sektorebene die strategische Ausrichtung des PEAP erschwert hat (ebd.: iii).

Die internationalen Geber spielen in Uganda also zweifellos eine erhebliche Rolle. Einige von ihnen (zum Beispiel die Weltbank und das britische Departement for International Development - DFID) haben das Land jahrelang als eine Art Labor betrachtet und massive Anstrengungen unternommen, Entwicklungen auch in ihrem Sinne zu beeinflussen. Die außergewöhnlich starke finanzielle und politische Unterstützung der Regierung Museveni ist seit einigen Jahren allerdings schwächer geworden, wofür sich mehrere Gründe anführen lassen:

• Als vom PEAP-Prozess losgelöste Ursachen sind hier die Außenpolitik, vor allem die militärischen Interventionen im Kongo, Berichte über anhaltende Menschenrechtsverletzungen und wachsende Korruption im Land zu nennen. Auch Präsident Musevenis lange überdauernde, hartnäckige Weigerung, ein offenes Mehrparteiensystem zu installieren, hat Uganda in der Gunst der Geber viele Punkte gekostet. Die Bemühungen von Präsident Museveni, sich entgegen der damals gültigen Verfassung für eine dritte Amtszeit wählen zu lassen, führten zu weiteren Irritationen (die Bestimmung über die Amtszeitbeschränkung des Staatsoberhaupts wurde 2005 aufgehoben, so dass Museveni auch über 2006 hinaus im Amt verbleiben konnte).
• Mit Blick auf den PEAP-Prozess lässt sich konstatieren, dass die erzielten Erfolge Ugandas Wunsch nach einer stärkeren ownership und Kontrolle über die Entwicklungspolitiken beförderten. Damit einher ging eine verminderte Bereitschaft, auf externe Ratschläge und Druck zu reagieren. Nachdem sich der PEAP von dem entfernte, wie ein PRSP nach Einschätzung der Entwicklungspartner auszusehen hat, ließ bei wichtigen Partnern auch die Bereitschaft nach, der Regierung zur internen Mittelzuteilung öffentliche Entwicklungshilfegelder anzuvertrauen (Matheson / Thomson et al. 2008: iv).

Dass die Geber versuchen, direkten Einfluss auf die politischen Entwicklungen zu nehmen, steht außer Frage. Kritische Stimmen weisen allerdings darauf hin, dass die Grenzen legitimer Einflussnahme dabei erreicht oder gar deutlich überschritten werden (vgl. u.a. Ssewakiryanga 2005). Andere meinen dagegen, die Geber übten eher noch immer politische Zurückhaltung (z.B. Piron / Norton 2004: 40) und nutzten das PEAP als gemeinsames Planungsinstrumentarium für die insgesamt gute Zusammenarbeit (ebd.: 53f).

3. Die Prozesse: Wann und wie wird beteiligt?

3.1 Partizipation in Analyse und Strategieentwicklung

Der erste PEAP im Jahr 1997 wurde im Wesentlichen regierungsintern erstellt. Stellungnahmen wurden nur zum nahezu abgeschlossenen Enddokument erbeten. Erst seit dem PEAP-überarbeitungsprozess in 2000 kann von signifikanter Beteiligung der Zivilgesellschaft an der Analyse der Armutsproblematik in Uganda und der Strategieentwicklung gesprochen werden (siehe dazu Punkt 3.4).

3.2 Partizipation in der Umsetzung der Strategien

Zivilgesellschaftliche Akteure und Parlamentarier sind in einigen Sektoren (unter anderem Landwirtschaft, Gesundheit, Bildung) in die Umsetzung der Gesamtstrategie eingebunden, zum Beispiel in die Entwicklung von armutsorientierten Sektorstrategien oder die Diskussion darüber, wie Finanzmittel innerhalb eines Sektors eingesetzt werden sollen. In anderen Feldern, sehr wichtig beispielsweise grundlegende makroökonomische Politik, ist die Beteiligung schwach (vgl. z.B. World Bank 2002: 2). Es gibt keine Hinweise darauf, dass diese relativ frühe Einschätzung inzwischen verändert werden müsste.

Andererseits - und dies ist gerade im Vergleich zu anderen afrikanischen Ländern immer wieder auch zu betonen - ist vor allem die kontinuierliche Arbeit der Sektorarbeitsgruppen hervorzuheben. Sie haben sich inzwischen eine spürbare Rolle in den jährlichen Haushaltsberatungen erkämpft und üben darüber Einfluss auf die Umsetzung der Gesamtstrategie der Regierung aus (siehe unten). Auch die institutionalisierten Diskussionen über die Verwendung der Mittel aus dem Poverty Action Fund (PAF) sind zu erwähnen (vgl. u.a. Afrodad 2002: 22).

Mit Blick auf die Verwendung der Mittel gibt folgendes Ergebnis der unabhängigen PEAP-Prozessevaluierung allerdings zu denken: "The effectiveness of the PEAP has been impeded by poor implementation" (Matheson / Thomson et al. 2008: viii). Ein Problem, dass sich auf lokaler Ebene manifestiert und nicht zuletzt auf Korruption und fehlende Rechenschaftslegung zurückzuführen ist (ebd.; Ssewakiryanga 2009). Die Repräsentanten des Uganda National NGO Forum haben daher beschlossen, einen Prozess zur Bürgeraufklärung zu starten. Sie wollen die lokale Bürgerschaft dazu befähigen, die Entwicklungsfortschritte einzuklagen, die im NDP vereinbart wurden. Im Prozess sollen zentrale Botschaften entwickelt werden. Zum einen sollen diese Botschaften den Bürgern in den Dörfern dazu dienen, die für sie zentralen Fragen an die Verantwortlichen zu richten. Zum anderen sollen sie, auf Plakate gedruckt werden, um die Politiker in der kommenden Wahlkampfphase über die wichtigsten Entwicklungsziele der einzelnen Distrikte zu informieren. Auf diesem Wege wollen die Akteure der Zivilgesellschaft einen Beitrag zur Verbesserung der PEAP-Umsetzung leisten. Das Uganda National NGO Forum plant, den Prozess gemeinsam mit ihren auf Distriktebene angesiedelten zivilgesellschaftlichen Netzwerken zu starten, sobald die Finanzierungsfrage geklärt ist (Ssewakiryanga 2009).

3.3 Partizipation in Monitoring (M&E)

Für das Monitoring der PEAP-Umsetzung gibt es eine Reihe von Mechanismen, die partizipativ angelegt sind. Dazu gehören die von Regierungsseite initiierten und gesteuerten Instrumente Uganda Participatory Poverty Assessment Project (UPPAP) und Poverty Action Fund (PAF) (Details siehe unter Punkt 4).

Darüber hinaus ist zu erwähnen, dass zivilgesellschaftliche Akteure in den vergangenen Jahren immer wieder auch unabhängige Anstrengungen zum Monitoring der armutsorientierten Regierungspolitik unternommen haben. So hat zum Beispiel das UDN schon 1999 und 2000 Distriktkonsultationen durchgeführt, um Rückmeldungen zu den Wirkungen des ersten PEAP auf lokaler Ebene zu erhalten (Musero 2002). Diese wurden relativ umfangreich vorbereitet (Training von Forschern in partizipativen Methoden etc.) und umgesetzt (dazu zählten zum Beispiel mehrere Besuche an einem Ort in vierteljährlichem Abstand, um mögliche Veränderungen zu registrieren).

Um das Monitoring auch auf lokaler Ebene stärker zu institutionalisieren, wurden zunächst zivilgesellschaftliche Poverty Action Fund Monitoring Committees (PMCs) auf Distriktebene eingerichtet, die aus 9 bis 11 Vertretern von NRO, Community Based Organisations (CBO), Frauengruppen und / oder religiösen Organisationen bestanden. UDN wertete die Informationsrückläufe aus diesen Komitees aus und speiste Ergebnisse in die nationalen Debatten ein. Aus diesen Ansätzen entwickelte UDN 2002 das Community Based Monitoring and Evaluation System (CBMES). Es soll lokale Gemeinschaften in ihren Fähigkeiten zur Partizipation an armutsorientierten politischen Prozessen auf ihrer Ebene stärken. Wie Musero (2002) berichtet, ist dieses Vorgehen zumindest in einigen Distrikten sehr aktiv aufgenommen und verankert worden und hat mindestens in der Entstehungsphase zu anhaltenden Dialogen zwischen Bevölkerungsgruppen und den PEAP-"Implementierern" der Regierung geführt. Jüngere Berichte über die anhaltende Wirkung dieses Systems liegen allerdings nicht vor.

Das Parlament ist im Bereich des PEAP-Monitorings nicht systematisch involviert. Allerdings bieten insbesondere die jährlichen Haushaltsberatungen Gelegenheit, über die Wirkung von armutsorientierter Regierungspolitik zu debattieren.

Im Hinblick auf eine Verknüpfung zwischen dem PEAP und seinem übergeordneten Entwicklungsrahmen, den Millennium Development Goals (MDG), ist festzustellen, dass die Regierung im PEAP 2004/05 einen expliziten Zusammenhang herstellt und dabei auch auf bevorstehende Herausforderungen verweist (GoU 2005: 221f). Betont wird, dass die MDG mit den nationalen Prioritäten Ugandas übereinstimmen und sich die Regierung verpflichtet fühlt, diese zu erreichen (ebd.: 10). Dies spiegelt sich auch in der Results and Policy Matrix wider (ebd.). Beim Vergleich der im PEAP enthaltenen M&E-Indikatoren mit der offiziellen UN-Indikatorenliste wird deutlich, dass folgende MDG-relevante Programme enthalten sind: Mikrokreditprogramme und Maßnahmen zur Bekämpfung der Unterernährung (MDG 1 - GoU 2005: 230, 238); Programme zur Erhöhung der Einschulungsrate, zur Qualitätsverbesserung im Primarschulbereich und zur Förderung der Sekundar- und Tertiär-Bildung (MDG 2 - ebd.: 235ff); Programme zur Erreichung der Geschlechtergerechtigkeit (MDG 3 - ebd.: 235, 239), zur Verbesserung der Gesundheit von Kindern und Programme zur Verringerung der Unterernährung (MDG 4 - ebd.: 238); Programme zur Verbesserung der Gesundheit und des Zugangs zum Gesundheitssystem für Frauen (MDG 5 - ebd.: 238); Programme zur Vorbeugung von ansteckenden Krankheiten (MDG 6 - ebd.: 238f), zur Förderung des Zugangs zu sauberem Wasser und zur Basissanitärversorgung (MDG 7 - ebd.: 239); außerdem Aufforstungsprogramme (MDG 7 - ebd.: 227). Erfolge / Misserfolge der Regierung bei der MDG-Umsetzung werden auch seitens der ugandischen Zivilgesellschaft nachgehalten. So wird zum Beispiel im Schattenbericht "A long way to go" des Uganda National NGO Forum (2005: 28) konstatiert, dass bei der Bekämpfung von Armut und der Reduktion von HIV / Aids, bei der Steigerung der Einschulungsquoten und der Geschlechtergerechtigkeit im Primarschulbereich erhebliche Fortschritte erzielt wurden. Die Situation der Kindersterblichkeit und der Gesundheit von Müttern sei hingegen äußerst bedenklich. Auch die Zielmarge für MDG 4 und 5 werde Uganda bis 2015 nicht erreichen können. Andere unabhängige MDG-Berichte stellen die Notwendigkeit größerer Anstrengungen zur Bekämpfung von Krankheiten wie Malaria, zur Verbesserung der Bildungsqualität und der Geschlechtergerechtigkeit im Parlament heraus (UNDP 2007: 25; UNDP 20071: 2; 65; Matheson / Thomson et al. 2008: 50f). Dass nicht nur gute politische Strategien für die Zielerreichung notwendig sind, sondern vor allem politischer Wille und eine entsprechende politische Führerschaft, wird im Bereicht des Uganda National NGO Forum ebenso unterstrichen, wie die Relevanz effektiver Kooperationen zwischen Akteuren aus Gesellschaft und Politik. Verwiesen wird hier zudem darauf, dass effektives Monitoring und korrigierendes Eingreifen ohne verfügbare, aktuelle Daten nur schwerlich möglich ist (Uganda National NGO Forum 2005: 28).

3.4 Partizipation in Review-Prozessen

Uganda durchläuft derzeit seinen dritten Reviewprozess. Drei Jahre nach Inkrafttreten des ersten PEAP wurde der Plan im Jahr 2000 einer ersten partizipativ angelegten Revision unterzogen. Im Dezember 1999 legte die Regierung einen Entwurf für einen revidierten PEAP vor und lud die Zivilgesellschaft ausdrücklich ein, sich an dem Diskussionsprozess zur Erstellung des neuen PEAP zu beteiligen (Panos 2002: 33). NRO bildeten eine Civil Society Task Force for the Revision of PEAP, an der zehn NRO, Netzwerke beziehungsweise Forschungsinstitutionen unter Federführung des UDN beteiligt waren. Während des Reviewprozesses nahmen Mitglieder der Task Force regelmäßig an den Sitzungen des PEAP-Review-Steuerungskomitees im Finanzministerium teil. Dieses Gremium stellte das zentrale Forum für den Dialog zwischen Regierung und Zivilgesellschaft dar. Von Februar bis April 2000 organisierte die Task Force eine Reihe von Veranstaltungen, darunter acht regionale Konsultationen, um zivilgesellschaftliche Akteure aus ländlichen Regionen in den Diskussionsprozess einzubinden. An diesen regionalen Konsultationen (jeweils zweitägig) nahmen insgesamt 644 Teilnehmer (darunter 239 Frauen) aus 42 der 45 Distrikte des Landes teil. Ergebnisse dieser eigenständigen Konsultationen wurden über das Steuerungskomitee beziehungsweise über einen großen nationalen Workshop im Mai 2000 in den Reviewprozess eingebracht. Außerdem hatten zivilgesellschaftliche Vertreter Gelegenheit, ihre Perspektiven im Rahmen eines Consultative Group Meetings zwischen Regierung und Gebern darzulegen (März 2000). Insgesamt wurde der Prozess 2000 als vergleichsweise sehr partizipativ gelobt, sowohl von Gebern als auch von den beteiligten NRO (Eberlei 2001). Aus dem ausführlichen PEAP-Dokument wurde eine Kurzfassung destilliert, die von den Gebern als PRSP anerkannt wurde.

Als Vorbereitungsschritte für den Reviewprozess 2004 sind die Vorlage eines Armutsberichts der Regierung (Poverty Status Report, 2003) und ein neuer umfangreicher partizipativ erhobener Armutsreport (UPPAP 2, 2003) zu sehen (vgl. hierzu und zum Folgenden Ssewakiryanga 2005). Ein PEAP Revision Guide wurde formuliert, der den Prozess beschrieb. Mitte 2003 startete der Revisionsprozess mit einem nationalen Workshop. Vorgesehen war, dass neben den Beratungen im Rahmen der bestehenden Sektorarbeitsgruppen auch unabhängige zivilgesellschaftliche Konsultationen stattfinden sollten (ebenso Beratungen auf der Ebene der lokalen Regierungen und innerhalb der Privatwirtschaft). Die Mitglieder der Sektorarbeitsgruppen und andere Akteure waren in vier neuen Arbeitsgruppen vertreten, die auf der Basis der vier Säulen des PEAP gebildet wurden (Nachhaltiges Wirtschaftswachstum, gute Regierungsführung, Erhöhung der Einkommen der Armen, Verbesserung der Lebensqualität der Armen). Das heißt, die Zivilgesellschaft war in allen PEAP-Revisionsgremien vertreten und aktiv beteiligt. Nach Auffassung von Piron / Norton (2004: 37) verlief dieser Reviewprozess offener und besser organisiert als der erste; auch die Zivilgesellschaft selber sei besser vorbereitet gewesen.

Der aktuelle Revisionsprozess, der aufgrund schlechter Koordination von Unterbrechungen und Neuanfängen gekennzeichnet ist, begann bereits im Juni 2007 und ist auch gut zwei Jahre später noch nicht vollständig abgeschlossen. Maßgeblich für die Verzögerungen sind Probleme in der Neuausrichtung der staatlichen Organe und ihrer Abstimmung untereinander, zu denen es im Zuge des Transformationsprozesses vom Movement- zum Mehrparteiensystem gekommen ist (siehe dazu 2.1 - Ssewakiryanga 2009; FES 2009: 1). Interessant ist, dass dieser Revisionsprozess eine größere Bandbreite an Interessensvertreterinnen und -vertretern einbeziehen soll, als die ihm vorausgegangenen PEAP-Reviews (MoF 2007, o.S.). Begründet wird dies damit, dass sich die auf der Agenda befindlichen Politikinhalte vor allem infolge der Einführung der Mehrparteiendemokratie entwickelt haben. In die Konsultationen sollen Vertreter der Exekutive, des Parlaments, von politischen Parteien, religiöse Führungspersönlichkeiten, untergeordnete Verwaltungsbeamte und krisenanfällige / marginalisierte Gruppen einbezogen sein. Umgesetzt werden die Konsultationen auf nationaler Ebene, auf Distriktebene und auf lokaler Ebene. Von staatlicher Seite werden Konsultationen auf nationaler Ebene und auf Ebene der Distrikte durchgeführt. Bei diesen (jeweils zweitägigen) Veranstaltungen sollen folgende Inhalte diskutiert werden: (1) die Wirksamkeit des PEAP und die Erfahrungen, die bei der Implementierung der verschiedenen Sektorpläne und Programme gesammelt wurden, (2) die zukünftigen Politiken und Budgetprioritäten, (3) die wichtigsten Entwicklungsthemen - Wohlstandsentwicklung, Wirtschaftswachstum, Regierungsführung, agrarkulturelle und ländliche Entwicklung, regionale und internationale Handelsintegration. Abschließend sollen (eintägige) Validierungsworkshops stattfinden: Veranstaltungen, bei denen den Interessenvertretern der erarbeitete Strategieentwurf präsentiert wird und letzte Verbesserungsvorschläge für den endgültigen Plan entgegengenommen werden (ebd.).

Parallel zu den von staatlicher Seite initiierten Partizipationsmöglichkeiten hat das Uganda National NGO Forum, das das zivilgesellschaftliche Engagement in diesem Revisionsprozess koordiniert, eine Reihe von unabhängigen Konsultationen unternommen: so genannte Round Table-Veranstaltungen, bei denen die Meinung der Bürger für den Entwicklungsprozess des NDP zusammengetragen wurde (ebd.; Uganda National NGO Forum 2009: o.S). Als seine distriktbasierten Partner waren das Gulu NGO Forum, RANNET und CLEAR an der Organisation der jeweils 1,5tägigen Veranstaltungen mitbeteiligt. Partizipieren sollten daran jeweils NRO-Vertreter, religiöse Führungspersönlichkeiten, traditionelle Autoritäten, anderweitige Meinungsführer und Behördenbedienstete (a.D.); zudem wurde angestrebt, jeweils einen Vertreter der Lokalregierung aus jedem Distrikt zu involvieren. über die Organisation der Konsultationsprozesse hinaus, lieferten zivilgesellschaftliche Organisationen weitere beachtliche Beiträge zur Erarbeitung des NDP. So wurden 17 thematische Papiere erarbeitet, die der NPA und etlichen anderen Regierungsstellen zur Verfügung gestellt wurden. Ein abschließender zivilgesellschaftlicher NDP-Bericht soll ebenfalls an die NPA übergeben werden (Uganda National NGO Forum 2009: o.S.; Ssewakiryanga 2009).

Mit Blick auf die inhaltliche Ausrichtung der zivilgesellschaftlichen Beiträge für das letzte PEAP (von 2004/05) wurde selbstkritisch konstatiert, es habe sich hierbei lediglich um zusätzliche technische Aspekte zum PEAP gehandelt; alternative Denkansätze seien nicht erarbeitet worden. Deshalb entschieden die Akteure des Uganda National NGO Forum zusätzlich ein Papier zu der Fragestellung zu verfassen, wie sich Uganda alternativ entwickeln könnte. Konkreter wurde hinterfragt, welchen Weg Uganda einschlagen soll, nachdem die globale Finanzkrise aufgetreten ist und offensichtlich wurde, dass der Neoliberalismus nicht die optimale Wirtschaftsordnung darstellt. Mit dem Papier, das noch nicht veröffentlicht wurde, aber in Kürze auf der Internetseite des Forums erhältlich sein soll, will die Zivilgesellschaft ihrer Regierung also Möglichkeiten des Umdenkens präsentieren. Diese selbst aufoktroyierte Herausforderung dürfte für die zivilgesellschaftlichen Akteure aufgrund des mangelnden Trainings allerdings keine leichte Aufgabe darstellen. Zusammenfassend ist festzustellen, dass sich zivilgesellschaftlichen Akteuren im Zuge des aktuellen Reviews etliche Möglichkeiten boten, ihre Perspektiven einzubringen. Allerdings verlief der Konsultationsprozess derart unkoordiniert, dass er den Beteiligten viel zusätzliche Zeit und Energie abverlangte. Erstmals in der Geschichte des PEAP-Prozesses ist die Zivilgesellschaft daher unzufrieden mit dem Niveau des Partizipationsprozesses (Ssewarkiryanga 2009).

4. Die Rahmenbedingungen: Was fördert / behindert wirkungsvolle Beteiligung?

Strukturelle Verankerung gesellschaftlicher Partizipation:

Auf die verfassungsmäßig verankerten Strukturen der Räte von der lokalen zur nationalen Ebene wurde bereits hingewiesen. Uganda verfügt damit über ein starkes dezentrales Element, das im Vergleich zu anderen afrikanischen Ländern auch relativ stark praktiziert wird, wenngleich Kritiker immer wieder auf zahlreiche Schwächen hinweisen (u.a. den weiterhin bestehenden starken Einfluss der Zentralregierung).

Seit erstmaliger Verabschiedung des PEAP im Jahr 1997 sind mehrere Strukturen geschaffen worden, die die Einbeziehung der Zivilgesellschaft in den Prozess verankern sollen:

• Der Poverty Action Fund (PAF) mit seiner Transparenz, seinen kooperativen Entscheidungsprozessen sowie einem ausgefeilten Monitoringsystem ist das wohl am weitesten entwickelte Modell institutionalisierter Partizipation im Kontext der Armutsbekämpfung in Subsahara-Afrika. Rund 35 Prozent des nationalen Regierungshaushalts wurden zwischenzeitlich durch den PAF abgedeckt (ob dieser Anteil nach wie vor so hoch ist, ist unklar - siehe dazu 2.1). Entscheidungen darüber, wie dieses Geld verwendet wird, sowie eine entsprechende Rechenschaftslegung der Regierung werden zwar im Grundsatz im regulären Haushaltserstellungsprozess mit abschließender Entscheidung des Parlaments gefasst. In vierteljährlich anberaumten öffentlichen Sitzungen finden jedoch ausführliche Debatten statt: über Prioritätensetzungen im PAF, wichtige Einzelmaßnahmen, strittige Fragen sowie über die Rechenschaftslegung der Regierung hinsichtlich der Implementierung. Eine Reihe von NRO und NRO-Netzwerken (zum Beispiel UDN, ACFODE, DENIVA und OXFAM) nehmen regelmäßig und aktiv an diesen Treffen teil, die auch für Vertreter der Geberseite und für Journalisten offen stehen. Die PAF-Entscheidungsstrukturen haben damit ein Dilemma aufgelöst, vor dem gesellschaftliche Partizipation in vielen Ländern steht: Zum einen werden die verfassungsmäßigen Rechte des Parlaments hinsichtlich der Entscheidung über den nationalen Haushalt nicht unterhöhlt. Zum zweiten werden keine Sonderstrukturen geschaffen, wie es diese für Sonderfonds in einigen Ländern gibt. Diese sind oft mit intransparenten beziehungsweise demokratisch nicht legitimierten Entscheidungsprozeduren verbunden und erschweren oder verhindern - da nicht in den Gesamthaushalt eingebunden - eine finanz- und entwicklungspolitische Kohärenz. Zum dritten bleibt die Regierung die politisch verantwortliche Instanz, die für ihre reale Politik uneingeschränkt zur Rechenschaft gezogen werden kann. Schließlich, zum vierten, steht der Zivilgesellschaft ein strukturell abgesichertes Dialogforum mit der Regierung zur Verfügung, wo über die Kraft des guten Arguments und der anwesenden kritischen öffentlichkeit Einfluss auf Regierungsentscheidungen genommen und die Umsetzung der angekündigten Maßnahmen wirkungsvoll nachgehalten werden kann.
  
  
• Das Uganda Participatory Poverty Assessment Project (UPPAP) stellt ein zweites modellhaftes Instrument institutionalisierter Partizipation in Uganda dar. Nachdem in den 1990er Jahren, von der Weltbank und anderen Gebern unterstützt, bereits eine Reihe von Participatory Poverty Assessments (PPA) durchgeführt worden waren, um mit Hilfe partizipativ erhobener, qualitativer wie quantitativer Daten ein besseres Bild von der Armutssituation in Uganda zu erhalten, wurde mit UPPAP eine zweite Generation partizipativer Armutsforschung entwickelt, an deren Umsetzung zivilgesellschaftliche Organisationen beteiligt sind (ursprünglich erfolgten sogar wesentliche Teile der Finanzierung durch eine internationale NRO). Im Unterschied zu vielen PPA-Prozessen wurde UPPAP von vorneherein so konzipiert, dass die Ergebnisse ihren Niederschlag in den politischen Entscheidungsprozessen im Kontext des Armutsminderungsprogramms PEAP fanden. UPPAP wird von vielen Beobachtern als ein sehr nützliches Instrument angesehen, um die Stimmen der Armen in die politischen Prozesse einzuspeisen. Allerdings warnen Piron / Norton mit guten Argumenten vor einer Überbewertung: "UPPAP has certainly been, and continues to be, a beneficial tool for enhancing the voices of the poor in resource allocation and policy development. It is, however, problematic to consider it to be an adequate political channel for the representation of the priorities of the poor. It is a selective process, managed by technocrats who analyse raw data to obtain a 'modified' expression of the voices of the poor. It should, therefore, not be seen as a mechanism for direct popular political participation" (2004: 44f).
  
  
• Eine weitere wichtige Struktur im PEAP-Prozess sind die Sektorarbeitsgruppen, in denen zivilgesellschaftliche Repräsentanten fest vertreten sind. Diese waren nicht nur zentral für den Reviewprozess 2007 bis 2009. Schon in den Jahren zuvor waren sie sehr aktiv in die Diskussion des Regierungshaushalts und seines Bezugs zur Armutsstrategie eingebunden.

4.2 Rechtliche Basis partizipativer Prozesse:

Das ugandische Rechtssystem sieht eine Reihe von Partizipationsrechten vor. In der Verfassung sind grundlegende Rechte wie Meinungs- und Pressefreiheit im Prinzip garantiert. Beobachter sind zumeist einig darüber, dass diese grundlegenden Rechte auch weit reichend realisiert sind. Zivilgesellschaftliche Stimmen (wie NRO-Vertreter und Journalisten) kritisieren die Regierung offen, zum Beispiel hinsichtlich der weit verbreiteten Korruption. Allerdings gibt es auch immer wieder deutliche Begrenzungen, so zum Beispiel im Hinblick auf eine kritische Berichterstattung über die Außen- und Kriegspolitik der Regierung Museveni. Seit dem Wahlkampf 2005/06 haben diese Begrenzungen signifikant zugenommen: "The issue around journalism is becoming more and more worring in Uganda" (Ssewakiryanga 2009).

Das legislative System Ugandas enthält eine Reihe von Räten, die von der Dorfebene aufwärts bis zum nationalen Parlament in Entscheidungen eingebunden sind. In Ausführung der Verfassung sieht der Local Government Act vor, dass Planungsprozesse für die Regierungsarbeit auf Dorfebene beginnen sollen. Dieser dezentralisierte Prozess wird durch finanzielle Anreize im Rahmen des Local Development Funds gefördert. In der Theorie sollen zivilgesellschaftliche Akteure auf allen Ebenen teilhaben, die Praxis spiegelt dies jedoch nicht wider. Auf der nationalen Ebene ist der Budget Act ein wichtiges Regelwerk, das die Partizipation des Parlaments und der allgemeinen Öffentlichkeit fördert. Es verpflichtet die Regierung beispielsweise dazu, den Entwurf des jährlichen Budgets drei Monate vor dem Verabschiedungstermin als Entwurf vorzulegen. Damit wird eine ausführliche Debatte ermöglicht, die in anderen afrikanischen Ländern in der Regel nicht oder nur sehr verkürzt stattfindet. Die Sektorarbeitsgruppen und damit die Beteiligung von zivilgesellschaftlichen Akteuren an der Vorbereitung des Haushalts sind im Budget Act verankert, wenngleich sie schon vor diesem neuen Gesetz existierten. Für den PEAP-Prozess gibt es zwar keine gesetzliche Grundlage, hinzuweisen ist allerdings darauf, dass Regierung und Zivilgesellschaft sich 2003 auf einen PEAP Revision Guide verständigten, der den Ablauf des Reviewprozesses regelt. Auch ein solches Regelwerk ist in anderen PRS-Ländern sehr selten. Ein von der Regierung geplantes NRO-Gesetz (NGO Act) stieß allerdings auf Widerstand in der Zivilgesellschaft, weil eine zu starke Regulierung befürchtet wurde. NRO haben ihre eigenen Vorstellungen zu diesem Gesetz vorgelegt. Inzwischen haben sie sogar das Gesetz beim Verfassungsgericht angefochten. Ein Gerichtsurteil liegt bislang nicht vor, bis zu einer möglichen Zurückweisung der zivilgesellschaftlichen Einwände darf der Staat das Gesetz allerdings nicht anwenden (Ssewakiryanga 2009). Ferner arbeiten NRO an einem Code of Conduct, um die Legitimität von zivilgesellschaftlichem Handeln in Uganda zu erhöhen.

4.3 Legitimität beteiligter gesellschaftlicher Akteure

Die verfassungsmäßig verankerten Räte von der lokalen bis zur nationalen Ebene haben rechtlich gesehen eine hohe Legitimität. Zwar wurden die Wahlen der vergangenen Jahre stets problematisiert und kritisiert, da bis 2006 de facto ein Einparteiensystem bestand (das zwar andere Parteien zuließ, aber stark behinderte). Ferner stand der Vorwurf von Wahlmanipulationen im Raum. Gleichwohl kann, auch hier wieder im Vergleich zu anderen afrikanischen Ländern, den legislativen Einheiten die Legitimität nicht per se abgesprochen werden. Das nationale Parlament hat Einfluss auf die Politik des Landes und hat sich Freiräume für unabhängige Entscheidungen erstreiten können.

Die zivilgesellschaftliche Legitimität wird durch die starke Netzwerkbildung und langjährige kompetente Beiträge zur Politikentwicklung in vielen Sektoren erhöht. Zivilgesellschaftliche Akteure haben sich ferner durch ihr langjähriges konsequentes Engagement für einen Schuldenerlass zu Gunsten des Landes Ansehen und Respekt in der Bevölkerung und der Regierung verschafft. Allerdings weisen kritische Beobachter auch auf die Grenzen zivilgesellschaftlicher Legitimität hin. So sei auffällig, dass die Regierung selektiv vorgeht, wenn sie zivilgesellschaftliche Organisationen zu Konsultationen einlädt; dabei würden kritische Stimmen oft ausgeschlossen (Piron / Norton 2004: 38). Auch sei darauf hinzuweisen, dass - wie andernorts - zivilgesellschaftliche Organisationen oft keine direkten Repräsentanten armer Bevölkerungsgruppen seien (das heißt keine breiten Mitgliedsorganisationen, die soziale Interessen bündeln). Sie seien zumeist ausschließlich in der Hauptstadt vertreten. Piron / Norton schlussfolgern trotz aller Anerkennung für eine fachlich gute Arbeit zivilgesellschaftlicher Organisationen: "It is not appropriate to consider that NGO participation in PEAP processes is an acceptable substitute for citizens' political participation" (2004: 43).

4.4 Handlungsfähigkeit gesellschaftlicher Akteure:

Wie in vielen afrikanischen Ländern ist auch in Uganda darauf hinzuweisen, dass eine schwache Ressourcenausstattung eine wirkungsvolle zivilgesellschaftliche Beteiligung immens erschwert. Wenige hauptamtliche Mitarbeiter stehen somit beispielsweise für die kompetente Mitwirkung an politischen Foren zur Verfügung; die Beteiligung an PEAP-Prozessen wird in der Regel neben vielfältigen anderen Aufgaben (zum Beispiel in der Administration von Entwicklungsprojekten) geleistet. Das Wissen um politische Strategien der Armutsbekämpfung ist gering, die Fähigkeit zur Entwicklung von Alternativen, zum Beispiel im Bereich makroökonomischer Politik, sehr begrenzt (Afrodad 2002: 22). Wie sich die Entwicklung von alternativen Sichtweisen für Ugandas Zukunft darstellen wird (siehe Punkt 3.4), bleibt abzuwarten. Lobenswert ist jedenfalls, dass die zivilgesellschaftlichen Akteure ihre Arbeit hinterfragen und wo für notwendig erachtet, neu ausrichten. Auf diese Weise wird aktiv an der Erweiterung der eigenen Handlungsfähigkeit gearbeitet. Akteure wie das UDN versuchen zum Beispiel über die Entwicklung von populären Versionen des PEAP und eine PEAP-bezogene Bildungsarbeit überhaupt erst ein breiteres Verständnis für die Armutsstrategie zu fördern und damit eine Grundlage für Beteiligung zu schaffen (Panos 2002: 36).

5. Gesamtbewertung

Es kann kein Zweifel daran bestehen, dass der PEAP / PRSP-Prozess in Uganda deutliche Spielräume für gesellschaftliche Beteiligung geschaffen hat. Im Vergleich zum Beispiel mit dem Uganda Mitte der 1990er Jahre haben sich inzwischen vielfältige Foren und Instrumente gesellschaftlicher Beteiligung etabliert und gehören zum Bild der Politik zumindest auf nationaler Ebene. Die Zivilgesellschaft ist im Bereich der armutsorientierten Politik heute sehr viel besser organisiert als noch vor wenigen Jahren. Uganda kann deshalb als ein Modell für zivilgesellschaftliche Partizipation in afrikanischen PRS-Prozessen bezeichnet werden.

Gleichwohl verdeutlichen die hier dargelegten Defizite, dass von einer umfassenden gesellschaftlichen Beteiligung auch in Uganda nicht die Rede sein kann. Hinzu kommt, dass es auch gegenläufige Bewegungen in der demokratischen Entwicklung des Landes gibt: Seit den letzten Präsidentschaftswahlen, bei denen der langjährige Präsident Museveni erstmals nicht unangefochten antrat, verzeichnen Beobachter eine stärker autoritäre Entwicklung im Land. Die internationalen Geber, die Uganda nach wie vor als Labor ihrer Politik betrachten und ihre Konditionalitäten heute wieder wesentlich deutlicher als vor Jahren einfordern, tragen damit ebenfalls nicht dazu bei, dass sich Spielräume für gesellschaftliche Beteiligungsprozesse vergrößern.

Bezogen auf den aktuellen Reviewprozess ist positiv zu unterstreichen, dass die Regierung in einem ersten Schritt eine unabhängige Evaluierung ihres Armutsbekämpfungsprozesses in Auftrag gab. Dabei zeigten sich auch kritische Aspekte, die vielfach mit der Einführung des Mehrparteiensystems in Verbindung stehen. In Kenntnis dessen wurde der Vorsatz gefasst, im Rahmen des aktuellen Reviewprozesses eine größere Bandbreite an Interessenvertretern einzubeziehen als bisher. Etliche Konsultationen fanden statt, auch wenn sie - aufgrund der Probleme, die sich in der Neuausrichtung der staatlichen Organe und ihrer Abstimmung untereinander zeigten - unkoordiniert verliefen. Zivilgesellschaftliche Vertreter sind, ohne das endgültige Dokument bereits gesehen zu haben, der Überzeugung, dass der neue Plan inhaltlich gut sein wird (Ssewakiryanga 2009). Sorgenvoller sehen sie seine bevorstehende Implementierung, da deutlich wurde, dass hier nennenswerte Probleme bestehen. Der Versuch des Uganda National NGO Forum über einen Empowementprozess der Bürger auf eine langfristig bessere Implementierung hinzuarbeiten, kann somit nicht hoch genug bewertet werden.

6. Service

6.1 Statistik

a. Entwicklung

allgemeine Indikatoren

"Freedom in the World" country ratings (Freedom House) (2008) http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=22&year=2008&country=7511	Partly Free
Human Development Index (UNDP) (2007/2008) http://hdrstats.undp.org/en/countries/data_sheets/cty_ds_UGA.html	Rang 154 von 179
Index of Economic Freedom (Wall Street Journal / Heritage Foundation) (2009) http://heritage.org/Index/Country/Uganda	Rang 63 von 179
Worldwide Press Freedom Index (Reporters Without Boarders) (2008) http://www.rsf.org/IMG/pdf/cl_en_2008.pdf	Rang 107 von 173
Transparency International Corruption Perceptions Index (2008) http://www.transparency.org/news_room/in_focus/2008/cpi2008/cpi_2008_table	Rang 126 von 180

b. Stand der MDG-Erreichung (anhand ausgewählter Indikatoren)