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Serbien |
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(CRS) informierte sich bei Nichtregierungsorganisationen (NRO) anderer PRS-Länder über ihre
Erfahrungen mit dem Prozess und machte diese Informationen anderen serbischen
NRO zugänglich. Für die Erarbeitung des PRSP konnten laut UNDP 250
NRO zur Mitarbeit gewonnen werden - im Rahmen der Implementierung ist die
Beteiligung bei weitem nicht so ausgeprägt. Durch das Zusammentragen von
Daten über gesellschaftliche Randgruppen sind zivilgesellschaftliche
Akteure auch am Monitoring der Armutsbekämpfung beteiligt.
1 Der Bericht ist einzusehen unter: http://www.prsp.sr.gov.yu/download/Second_Progress_Report_on_the_Implementation_of_the_Poverty_Reduction_Strategy_in_Serbia_2_8_2007.pdf |
| 2. Die Akteure: Wer ist beteiligt? |  |
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2.1 Staatliche Institutionen: Regierung und Parlament
Nachdem an der Erstellung des I-PRSP vor allem Vertreterinnen und Vertreter aus Ministerien, Statistikbehörden, Forschungsinstituten und der Gebergemeinschaft beteiligt waren (UoSaM 2002: iv), hat die serbische Regierung für den weiteren PRS-Prozessverlauf entsprechende Strukturen etabliert, die eine Einbindung von Parlament, NRO, Gewerkschaften und Zivilbevölkerung gewährleisten sollen:
Ein interministerielles Steuerungskomitee unter Vorsitz des Premierministers wurde im September 2002 eingerichtet und mit der Verantwortung für strategische Entscheidungen betraut. Zu seiner Unterstützung richtete die Regierung eine Management-Einheit ein, die für die Organisation und den Informationsfluss zuständig ist. Zudem wurde dem Steuerungskomitee eine Expertengruppe zur Seite gestellt, um die notwendige fachliche Expertise zur Erarbeitung des PRSP zu gewährleisten.
Einem im Jahr 2003 etablierten Beratungsstab übertrug die Regierung die Aufgabe der inhaltlichen Koordination und Gestaltung des Partizipationsprozesses. Diesem Beratungsstab gehörten Mitglieder folgender sieben Beratungskomitees an:
- des parlamentarischen Komitees,
- des kommunalen Komitees,
- des interministeriellen Komitees,
- des Gewerkschaftskomitees,
- des Wirtschaftsgemeinschaftskomitees,
- des Entwicklungspartnerkomitees und
- des zivilgesellschaftlichen Komitees (PRSP - Serbian Government o.J.).
Den Beratungskomitees wurde ihre personelle Zusammensetzung und Arbeitsweise freigestellt. Sie waren lediglich gehalten, eng mit der Zivilgesellschaft zu kooperieren (UoSaM 2002: 45ff; IMF / IDA 2002: 8). Allerdings wurde diese Struktur inzwischen wieder aufgelöst, weil sie sich für die Implementierung als nicht praktikabel erwies (Allen / Markovic 2007: 4).
Im September 2004 wurde eine Stelle eingerichtet, in der die Fäden zur Koordinierung der Implementierung zusammenlaufen sollen (sie ist bekannt als PRS Implementation Focal Point; PRSP - Serbian Government 2007). Auch wenn diese Stelle im Rahmen eines vom britischen Department for International Development (DFID) finanzierten Programms mit zivilgesellschaftlichen Organisationen kooperiert (mehr dazu unter Punkt 3.2), so wird beklagt, dass sie keinen Vertreter der Zivilgesellschaft hat (Allen / Markovic 2007: 5).
Außerdem wurde eine Arbeitsgruppe etabliert, die sich mit der Messung von Armut befassen soll. Sie hat die Aufgabe, eine neue Methode für long-term-Monitoring von Armutsindikatoren und anderen Sozialstatistiken zu entwickeln (PRSP - Serbian Government 2007).
Das parlamentarische Komitee wurde erst nach der PRSP-Erstellung eingerichtet. Parlamentarier nahmen aber laut Regierungsangaben schon vorher regelmäßig an den Sitzungen der Management-Einheit teil und waren dementsprechend in den Erstellungsprozess eingebunden (PRSP - Serbian Government o.J.).
2.2 Zivilgesellschaft
Bereits vor dem offiziellen Start des PRS-Prozesses haben sich zivilgesellschaftliche Akteure eigenständig in den Prozess involviert: Die serbische Sektion des Catholic Relief Service (CRS) informierte sich bei NRO in Uganda, Bolivien und Bosnien über deren Erfahrungen mit dem PRS-Prozess und gab diese Informationen an andere serbische NRO weiter. Im Februar 2002 organisierte der CRS dann gemeinsam mit seinen Partnern eine zweitägige Konferenz, die sich mit dem Thema Armutsbekämpfung befasste. Mehr als 180 NRO, Vertreter des Privatsektors und der Armen, lokale Experten aus dem Bereich wirtschaftliche Entwicklung und Armutsbekämpfung sowie Ministerialbeamte und Angestellte von Weltbank und dem Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) nahmen daran teil, außerdem partizipierten Mitarbeiter der CRS-Büros anderer osteuropäischer Länder.
Im April 2002 gründeten eine Reihe von NRO das Netzwerk Srbija bez siromastva (SBS; "Serbien frei von Armut"). Das Netzwerk bestand ursprünglich aus 20 NRO, die gemeinsam ein Dokument für den PRS-Prozess des Landes erarbeiteten (CIL o.J.: o.S.). Darüber hinaus existieren in Serbien zwei weitere Netzwerke (gegründet im Jahr 1996), die in den PRS-Prozess eingebunden sind: Das Center for the Development of the Non-Profit-Sector (CRNPS), das es sich zur Aufgabe gemacht hat, den Wiederaufbau und die Autonomisierung der Zivilgesellschaft des Landes voranzutreiben und das Civic Initiatives (CI)-Netzwerk, das sich neben der Stärkung der Zivilgesellschaft für die Unterstützung der Demokratiebewegung einsetzt (detaillierte Informationen zu den Arbeitsschwerpunkten sind den Webseiten der Organisationen zu entnehmen; die entsprechenden Links sind im Serviceteil unter Punkt 6 aufgelistet).
2.3 Weitere Akteure
Am serbischen PRS-Prozess haben sich auch Vertreter des Privatsektors beteiligt. Sie partizipierten zum Beispiel an der CRS-Konferenz zum Thema Armutsbekämpfung und haben im Rahmen des Beratungskomitees auch direkt an der PRSP-Erstellung mitgewirkt.
2.4 Externe Akteure / Geber
Größter multilateraler Geber des Landes ist die Europäische Union (EU). Als bilaterale Geber sind hier vor allem Deutschland, die USA, Italien, Schweden, die Schweiz, Norwegen, Japan, die Niederlande und Großbritannien zu nennen (GoS 2008: 58).
| 3. Die Prozesse: Wann und wie wird beteiligt? | |
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3.1 Partizipation an der Analyse und Strategieentwicklung
Zur Entwicklung einer Partizipationsstrategie erarbeitete der Catholic Relief Service(CRS) mit Partnern das Projektpapier "Civil Society Inclusion in Poverty Reduction in Serbia". Zur Mobilisierung der Zivilgesellschaft wurden fünf Regionalgruppen gegründet und in jeder Region jeweils vier Arbeitsgruppen eingerichtet:
- eine Gruppe zur Zusammenarbeit mit den Kommunen,
- eine Gruppe zur Mobilisierung der Zivilgesellschaft,
- eine Medien-Gruppe und
- eine Gruppe für Initiativen zur Armutsbekämpfung (CRS 2002: 1ff).
Der CRS publizierte eine Informationsbroschüre für die Medien und einen PRSP-Newsletter auf Serbisch und Englisch. Für die Konsultationen mit anderen zivilgesellschaftlichen Gruppen wurde ein Leitfaden herausgegeben. Von August bis Oktober 2002 nahmen Vertreter von Kommunen, Gewerkschaften, Forschungseinrichtungen, Medien und Schulen sowie der Zentralregierung an 34 Treffen in 17 Städten teil (CRS 2002: 4).
Das SBS-Netzwerk organisierte seinen Konsultationsprozess in zwei Phasen: In der ersten Phase wurden benachteiligte Gruppen konsultiert und ihre Stellungnahmen an die Expertengruppe weitergeleitet. An diesen Konsultationen nahmen insgesamt 426 Personen teil (SBS 2003a: 4). Die zweite Phase begann mit der Vorlage des ersten PRSP-Entwurfs. Zunächst wurde geprüft, ob die Stellungnahmen der Zivilgesellschaft in den Entwurf eingeflossen waren, was im Großen und Ganzen bestätigt wurde (SBS 2003b: 6). Daraufhin wurden zwei weitere Workshops zu den Themen "Arbeitslosigkeit" und "Armut von Frauen" organisiert, deren Ergebnisse an das zivilgesellschaftliche Komitee übermittelt wurden. Abschließend versandte das Netzwerk den PRSP-Entwurf an jene NRO, die nicht zum Beratungsstab gehörten und übermittelte die Sektorstrategien an entsprechend spezialisierte NRO mit der Bitte um Kommentierung (SBS 2003b: 5f).
Mit der Etablierung des zivilgesellschaftlichen Komitees im Herbst 2002 wurde die Zivilgesellschaft auch von der Regierung in den PRSP-Erstellungsprozess eingebunden. Mitglieder des Komitees waren Vertreter von elf NRO, die von den drei großen NRO-Netzwerken des Landes (Civic Initatives, Center for the Development of the Non-Profit-Sector und Network Serbia without Poverty) aufgrund ihrer Expertise ausgewählt wurden. Während dieses Prozesses konnte das zivilgesellschaftliche Komitee mit Hilfe des UNDP 250 NRO zur Mitarbeit gewinnen. Die Vorschläge dieser NRO fanden über das zivilgesellschaftliche Komitee Eingang in das Strategiepapier (UNDP 2004: 1).
Die Komitees der Parlamentarier, Regionalpolitiker, Gewerkschaften, Entwicklungspartner und Wirtschaftsgemeinschaft wurden erst 2003 gegründet, also de facto nach Erstellung des PRSP. Mitglieder des Parlaments nahmen laut Regierungsangaben jedoch schon vorher regelmäßig an Sitzungen der Management-Einheit teil (PRSP - Serbian Government o.J.).
3.2 Partizipation an der Implementierung der Strategien
Für die Implementierung des PRSP wurde 2004 eine Koordinationsstelle eingerichtet (der PRS Implementation Focal Point). Diese soll, neben anderen Aufgaben, die Kommunikation zwischen allen Beteiligten koordinieren und für eine breite Partizipation Sorge tragen.
Um die Implementierungsphase einzuleiten, wurde im Februar 2005 eine Konferenz zur Armutsbekämpfung in Plandi s te abgehalten (PRSP - Serbian Government o.J.). In diesem Rahmen hatte das zivilgesellschaftliche Komitee bei einer großen Zahl von NRO um Mitarbeit geworben, was zur Erarbeitung einer Publikation zur Armutsbekämpfungsstrategie in Serbien ("Poverty Reduction Strategy in Serbia") führte. Ferner organisierte das Komitee gemeinsam mit dem stellvertretenden Premierminister und dem DFID neun Runde Tische, um arme Mitbürger und NRO mit in den Prozess einzubinden. Als Ergebnis dieses Prozesses wurde eine Broschüre zur Rolle der Zivilgesellschaft im Kontext der Armutsbekämpfung Serbiens ("Poverty Reduction in Serbia - Role of Civil Society") veröffentlicht. Einige Zeit später löste sich das Komitee auf, weil sich seine Struktur für die Implementierung als nicht praktikabel erwies. Der im Anschluss an diesen Prozess entstandene erste Fortschrittsbericht des Landes wurde von IWF und Weltbank im Oktober 2005 angenommen (ebd.; Allen / Markovic 2007: 4).
Da mit Auflösung des zivilgesellschaftlichen Komitees kein Mechanismus für den Dialog zwischen Zivilgesellschaft und Regierung mehr bestand, sollte ein neuer konzipiert und etabliert werden. Im Zuge des Konsultationsprozesses, der von März bis September 2006 stattfand, wurden NRO eingeladen entsprechende Vorschläge zu unterbreiten; ein Bericht mit Empfehlungen für zivilgesellschaftliches Engagement im Kontext der Implementierung entstand ("PRS Implementation Process - Recommendations for Civil Society Engagement") (Allen / Markovic 2007: 4ff). Um Vorschläge aus dem Bericht in die Tat umzusetzen, wurde das Programm "NGO Focal Points for the PRS Implementation in the Republic of Serbia" ins Leben gerufen. Für das Programm, dessen Laufzeit - mit der Option auf Verlängerung - von März 2007 bis Februar 2008 veranschlagt wurde, wurde folgende Struktur geschaffen:
- eine Programm-Management-Einheit,
- sieben NRO-Fokusstellen (die sogenannten NGO Focal Points) und
- eine Medien-Gruppe und
- ein Monitoring- und Evaluationsteam.
Zur Besetzung der NRO-Fokusstellen wurde Anfang 2007 ein Wettbewerb ausgeschrieben. Zivilgesellschaftliche Organisationen konnten sich dafür mit Projekten bewerben, die in das Programmportfolio passten (die Fokusstellen gruppierten sich um die im PRSP als besonders krisenanfällig ausgewiesenen Bevölkerungsgruppen, namentlich Frauen, Kinder, Jugendliche, Migranten, Roma, alte Menschen und Menschen mit Behinderungen). Die über diesen Wettbewerb für die Fokusgruppen nominierten Organisationen repräsentierten jeweils Cluster von zivilgesellschaftlichen Organisationen, die sich mit ihrer Arbeit auf die genannten krisenanfälligen Gruppen beziehen (PRSP - Serbian Government o.J.).
Darüber hinaus wurde - ebenfalls auf Initiative der Koordinationsstelle - im April 2009 ein Bericht veröffentlicht, der sich mit derzeit existierenden Kooperationsmodellen und potentiell nachhaltigen Mechanismen für institutionelle Kooperation auseinandersetzt ("Institutional Mechanisms of Cooperation between Government and Civil Society: Comparative Experiences and Recommendations for Serbia"). Er soll als Startpunkt der weiteren Auseinandersetzung für die Etablierung eines institutionellen Kooperationsmechanismus dienen, der alle staatlichen und sozialen Interessenvertreter integrieren soll (PRSP - Government of Serbia o.J.).
3.3 Partizipation an Monitoring und Evaluierung (M&E)
Die Hauptdatenquelle für das Monitoring der Armutsbekämpfung ist eine vom Statistikamt des Landes durchgeführte Untersuchung, bekannt als Household Budget Survey (HBS). Darüber hinaus werden Daten der Sozialämter herangezogen, die allerdings nur ungenügend vergleichbar sind. Eine besondere Herausforderung besteht darin, die Daten von Randgruppen zu erfassen. Die NRO des Landes - besonders erwähnt wird hier das SBS-Netzwerk - tragen sensible Daten aus diesem Bereich zusammen und leisten so einen wertvollen Beitrag zum Armutsmonitoring (UoSaM 2004: 215ff).
Die Verknüpfung zwischen dem PRSP und seinem übergeordneten Entwicklungsrahmen (den Millennium Development Goals - MDG) stellt die serbische Regierung bereits im I-PRSP her. Dort betont sie, ihre Entwicklungspolitik auf internationale Ziele wie die MDG abzustimmen (UoSaM 2002: 28). Eine ausführliche Kostenanalyse für die Ziele des PRSP, die in Teilen konform gehen mit den MDG (Bildung, Gesundheit, Verbesserung der sanitären Situation und Erhalt der Waldfläche), ist im Strategiepapier enthalten (UoSaM 2004: 201). Auch IWF und Weltbank bestätigen dem Land, dass ein Teil der MDG in der Strategie quantitativ berücksichtigt wurde (IMF / IDA 2004: 2). Allerdings weisen sie in ihrer Stellungnahme zum ersten Fortschrittsbericht des Landes explizit auch darauf hin, dass das Monitoring und die Evaluierung der PRS nach wie vor schwach ist; das Fehlen eines adäquaten Systems limitiere die überprüfung der Zielerreichung (IMF / IDA 2006: 7). Die serbische Regierung hat inzwischen eine Arbeitsgruppe eingesetzt, die sich mit dieser Herausforderung auseinandersetzen soll (PRSP - Serbian Government o.J.).
| 4. Die Rahmenbedingungen: Was fördert / behindert wirkungsvolle Beteiligung? | |
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4.1 Strukturelle Verankerung gesellschaftlicher Partizipation
Nachdem (zivil-)gesellschaftliche Vertreter in der Phase der PRS-Erarbeitung über die Beratungskomitees eingebunden waren, sich diese Struktur im Zuge der Implementierungsphase jedoch aufgelöst hat, wurde mit der Einrichtung der Fokusgruppen kurzfristig eine neue Struktur für zivilgesellschaftliche Partizipation geschaffen. Allerdings war die Struktur von Beginn an nur für eine gewisse zeitliche Dauer gedacht. Positiv hervorgehoben werden kann, dass die Koordinationsstelle für die PRS-Implementierung aktuell mit der Konzeption eines potentiell nachhaltigen Kooperationsmechanismus zwischen Regierung und Zivilgesellschaft befasst ist (siehe Punkt 3.2).
4.2 Rechtliche Basis partizipativer Prozesse
Die rechtlichen Rahmenbedingungen aus der früheren Bundesrepublik Jugoslawien sind zum Teil noch in Kraft. Auch Regelungen aus der Zeit der Republik Jugoslawien, die NRO betreffen, existieren fort und wurden nicht aufeinander abgestimmt. Da die betreffenden Gesetze und Regelungen aus unterschiedlichen Zeiten stammen und ganz verschiedene Konzepte zur Rolle des NRO-Sektors widerspiegeln, sorgen sie für zusätzliche Verwirrung. Außerdem garantiert auch die neue Verfassung Serbiens aus dem Jahre 2006 - wie schon ihr Vorgängermodell - nur registrierten NRO Versammlungsfreiheit (US-International Grantmaking 2008: 2).
Eine rechtliche Absicherung der Partizipation im PRS-Prozess gibt es bislang nicht, allerdings scheint die Erarbeitung beabsichtigt zu sein. Darauf lassen zumindest Aussagen der Regierung schließen, die im Zusammenhang mit der Etablierung eines insti-tutionalisierten Mechanismus für die Kooperation zwischen Regierung und Zivilgesellschaft getätigt wurden (siehe dazu: PRSP - Government of Serbia o.J.).
4.3 Legitimität beteiligter gesellschaftlicher Akteure
Ein Faktor, der die Legitimität des Partizipationsprozesses erhöht, ist die Nominierung zivilgesellschaftlicher Akteure beziehungsweise Organisationen auf der Basis ihrer Expertise - sowohl bei der Auswahl der Repräsentanten für das zivilgesellschaftliche Komitee als auch bei der Besetzung der NRO-Fokusgruppen. Auch der Umstand, dass sich die NRO-Fokusgruppen explizit um besonders krisenanfällige Bevölkerungsgruppen formierten, ist positiv zu unterstreichen. Hervorgehoben werden kann an dieser Stelle außerdem die Bemühung des zivilgesellschaftlichen Komitees, im Rahmen der neun Runden Tisch-Veranstaltungen explizit arme Mitbürgerinnen und -bürger zu erreichen und zur Mitarbeit zu gewinnen. Dies ist besonders wichtig, weil die Repräsentation der Armen in Mitgliedschaft und Leitung von zivilgesellschaftlichen Organisationen sehr begrenzt ist (Milivojevic 2006: 63f).
4.4 Handlungsfähigkeit gesellschaftlicher Akteure
Die Zivilgesellschaft agiert in einem schwierigen politischen Umfeld: Während der 1990er Jahre war dieses besonders repressiv, aber auch seit 2000 wirkt es zweifelsohne begrenzend - mit Ausnahme einer kurzen viel versprechenden Periode unter Premierminister Djindjic (von 2000-2003), die mit seiner Ermordung ein jähes Ende fand. Seither ist die politische Situation im Land angespannt (Civicus 2007: 4; BMZ 2008).
Die Beziehung zwischen Staat und Zivilgesellschaft wird dementsprechend insgesamt als problematisch beschrieben. Allerdings muss betont werden, dass der Staat zivilgesellschaftliche Organisationen sehr unterschiedlich wahrnimmt: Während er Akteure, die sich zum Beispiel mit Anklagen des UN-Kriegsverbrechertribunals beschäftigen, ignoriert und mitunter stigmatisiert, nimmt er gegenüber jenen, die sich im Zuge der Armutsbekämpfung engagieren, wie dargestellt eine positive Haltung ein (Civicus 2007: 5). Aufgrund dessen konnten beispielsweise 250 NRO - mobilisiert durch das zivilgesellschaftliche Komitee - ihre Perspektiven in den Konsultationsprozess zur Erstellung des PRSP einbringen und später im Dokument reflektiert sehen.
Die Wirkung zivilgesellschaftlichen Handelns könnte jedoch noch deutlich verbessert werden. Zu den Faktoren, die die Wirkung bislang begrenzen, zählen allen voran die mangelnde Kommunikation und Kooperation der NRO untereinander. Ein Umstand, der auch erklärt, warum die Anzahl aktiver Netzwerke und Koalitionen im Land gering ist. Die eingeschränkte finanzielle Ressourcenbasis, die für zivilgesellschaftliche Organisationen tendenziell verfügbar ist, führt zudem nicht selten zu Konkurrenzdenken anstelle von Solidarität, was das Erreichen gemeinsamer Ziele weiter erschwert. Die personellen Ressourcen können letztlich sowohl als Hauptschwäche als auch als Hauptstärke der Zivilgesellschaft gesehen werden: Der Enthusiasmus und Einsatz von hoch qualifiziertem Personal in diesen Organisationen gehört zweifelsohne zu den Hauptstärken. Demgegenüber muss eine hohe Fluktuation dieses Personals und die zunehmend fehlende Unterstützung der breiten Masse zivilgesellschaftlicher Aktivisten als Hauptschwäche gesehen werden. Der zivilgesellschaftliche Sektor wird dadurch immer schwächer (Milivojevic 2006: 63f).
| 5. Gesamtbewertung | |
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So wechselhaft wie die politische Geschichte des Landes ist auch die Einbindung der Zivilgesellschaft in die Armutsbekämpfungsstrategie von Serbien. Die Zivilgesellschaft selber hat sich schon früh (in den 1990er Jahren) mit Armutsbekämpfungsstrategien beschäftigt und sich zu Netzwerken zusammengeschlossen. Erfolgreich konnte sie an der Erstellung des PRSP mitarbeiten. Gesetzlich war diese Mitarbeit allerdings nicht abgesichert. Bei der Implementierung des Serbischen PRSP spielt die Zivilgesellschaft eine wesentlich kleinere Rolle als bei der Erstellung des Papiers.