| 3. Die Prozesse: Wann und wie wird
beteiligt? |
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3.1 Partizipation in Analyse und Strategieentwicklung
Im Mittelpunkt des von der Regierung mit Unterstützung
von UNDP und anderen bilateralen Gebern organisierten partizipativen Prozesses
stand der dreimonatige Nationale Dialog 2000 (Diálogo Nacional
2000, ND), der der PRSP-Erstellung vorausging. Die Konsultationen befassten
sich im Wesentlichen mit den vier Themenbereichen Armutsursachen, Mechanismen
zur Verteilung der HIPC-Ressourcen, gesellschaftliche Partizipation bei
der Überwachung ihrer Verwendung sowie dem ND-Folgeprozess (Spanger/Wolff
2003: 35), während makroökonomische Themen nur marginal behandelt
wurden.
Organisiert war der Partizipationsprozess im Sinne
eines "bottom-up"-Ansatzes: Auf lokaler Ebene befassten sich
runde Tische mit der sozialen Agenda und der Partizipation beim Monitoring.
Auf regionaler Ebene führte die Regierung Workshops zur sozialen
und politischen Agenda durch und auf nationaler Ebene wurden bei drei
Veranstaltungen unter dem Motto "Die Regierung hört zu"
wirtschaftliche und politische Themen diskutiert.
Aufgrund schlechter Erfahrungen mit solchen Konsultationen
wurde der nationale Dialog von starken zivilgesellschaftlichen Organisationen
(Gewerkschaften, Kleinbauernorganisationen) boykottiert und parallel zum
PRS-Prozess der Regierung fanden unabhängige gesellschaftliche Diskussions-
und Koordinationsprozesse statt. So gründete sich u. a. eine Föderation
von Kleinunternehmern aus dem informellen Sektor (Comité de Enlace),
die einen eigenständigen Konsultationsprozess organisierte. Von der
katholischen Kirche wurde im April 2000 ein unabhängiger Partizipationsprozess,
das sog. Foro Jubileo 2000, initiiert (Spanger/Wolff 2003: 35). Die Ergebnisse
dieser Konsultationen wurden auf dem National Dialogue Workshop präsentiert.
Dieser Beitrag fand am Ende auf öffentlichen und internationalen
Druck zumindest teilweise Eingang in den offiziellen Diálogo Nacional.
BeobachterInnen stellen fest, dass der Nationale
Dialog und die Erstellung des PRSP völlig getrennt voneinander verliefen
und die Formulierung des PRSP Aufgabe der Regierung blieb. Darüber
hinaus kritisieren sie, dass die übergreifenden Themen Gender, Indigenas
und Umwelt nicht oder nur am Rande diskutiert wurden (UNDP 2001: 3, Willems
2001:2).
3.2 Partizipation in der Umsetzung der Strategien
Die Umsetzung der Armutsbekämpfungsstrategie
erfolgt dezentral: Die frei werdenden Mittel aus dem Schuldenerlass kommen
direkt den 314 Kommunen in Bolivien zugute und werden nach einem speziellen
Armutsschlüssel verteilt. Allerdings wurden aufgrund von Umsetzungsproblemen
auf der kommunalen Ebene im Jahr 2002 nur ca. 67% der Mittel auch tatsächlich
ausgegeben. Ein etwas besseres Bild zeigt sich im Jahr 2004: In diesem
Jahr wurden insgesamt 85% der HIPC-Mittel zur Armutsbekämpfung eingesetzt.
Bislang sind die Gründe für diese unvollständigen Ausgabe
nicht untersucht, doch ist sie wahrscheinlich auf allgemeine Ineffizienzen
zurück zu führen (ProPACS 2004: 37ff.).
3.3 Partizipation in Monitoring und Evaluierung
Die für eine umfassende Aus- und Bewertung einer
Armutsbekämpfungsstrategie, die vor allem auf munizipaler Ebene umgesetzt
werden, notwendigen munizipalen Indikatoren und Datenerhebungen existieren
bislang noch nicht. Zwar wurde im Rahmen eines Weltbankprojekts die Munizipal-Verwaltung
mit Palmpilots für eine Datenerhebung ausgestattet, doch hatte dies
"nur anekdotischen Charakter" (ProPACS 2004: 41). Auch der erwartete
Erfolg der Arbeit des Interinstitutionellen Rates für Monitoring
und Evaluierung der EBRP (CISE) lässt bislang auf sich warten (ProPACS
2004: 41).
Formal ist in der PRS ein zivilgesellschaftlicher
Kontrollmechanismus verankert. Dieses "System der sozialen Kontrolle"
wurde als Ergebnis des ND im Jahre 2002 per Gesetz geschaffen. Dabei handelt
es sich um eine Kontrolle der Politik durch zivilgesellschaftliche Gruppen
(dazu zählen soziale und gewerkschaftliche Organisationen, NROs,
institutionelle Netzwerke sowie weitere Gruppen der Zivilgesellschaft).
Insgesamt existieren zehn Kontrollmechanismen auf departamentaler und
nationaler Ebene.
Die Gründung des Kontrollmechanismus bestand im Wesentlichen in einem
sehr breit angelegten Konsultationsprozess auf der Basis der Ergebnisse
des Foro Jubileo 2000 und des ND und wurde von der katholischen Kirche
geleitet. Zunächst wurde unter Beteiligung von Delegierten aller
Departements und der nationalen Organisationen sowie unter Beratung von
Rechtsanwälten und Verwaltungsexperten ein vorläufiges Konzept
sowie eine Struktur für den Kontrollmechanismus entworfen, die in
einem nächsten Schritt einer nationalen Umfrage sowohl Bürger
als auch Organisationen auf allen Ebenen vorgelegt wurden. Anschließend
wurde ein Satzungsentwurf allen departementalen und nationalen Organisationen
zur Prüfung übersandt. Zusätzlich wurden in fünf Departements
Kommissionen für die Erarbeitung von Vorschlägen und Kommentaren
ins Leben gerufen und auf nationaler Ebene fanden verschiedene Seminare
mit zivilgesellschaftlichen Vertretern statt (ProPACS 2004: 42f.). So
positiv es zu bewerten ist, dass dieser soziale Kontrollmechanismus eingeführt
wurde, so negativ fällt das Urteil bei der praktischen Umsetzung
aus: Bislang hat der nationale Kontrollmechanismus nicht einmal damit
begonnen, seinen Arbeitsplan umzusetzen. Dies wird unter anderem darauf
zurückgeführt, dass die gesellschaftlichen Gruppen aufgrund
von Kapazitäts- und Ressourcenknappheit nicht in der Lage waren,
die Herausforderung anzugehen, aber auch auf zu starke Eigeninteressen
der verschiedenen sozialen Sektoren (ProPACS 2004: 43).
| 4. Die Rahmenbedingungen: Was fördert /
behindert wirkungsvolle Beteiligung? |
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Rechtliche Basis partizipativer
Prozesse
Generell sind in Bolivien wichtige Formen der Bürgerbeteiligung wie
z. B. das Referendum und die verfassungsgebende Versammlung in einem verfassungsgemäßen
Prozess legalisiert (ProPACS 2004: 11).
Zumindest formal existiert in Bolivien eine institutionelle Verankerung
des partizipativen Ansatzes: Das Parlament verabschiedete im Juli 2001
das Gesetz über den Nationalen Dialog (Ley Diálogo Nacional).
Mit diesem Gesetz wird der ND als PRSP-Überprüfungsprozess formalisiert,
der unter anderem eine größere gesellschaftliche Kontrolle
über die Verteilung der Ressourcen (aus Schuldenerlass und generell
aus den Entwicklungsfonds) ermöglichen soll. Prozedurale Basis sind
die neuen Mechanismen "sozialer Kontrolle" (Mecanismo Nacional
de Control Social) sowie die gestärkten kommunalen Kompetenzen (s.
o.).
Strukturelle Verankerung
Mit dem ND ist der strukturierte Dialog zwischen Regierung und gesellschaftlichen
Akteuren zentrales Element im Rahmen des PRS-Prozesses. In Folge des ND
kam es zu einem Ausbau der Dezentralisierung und mit Einführung des
Ley Diálogo Nacional sowie - zumindest formal - zu einer Stärkung
der Volksbeteiligung. Trotz dieser strukturellen Verankerung bemängelten
NRO, dass der ND von Seiten der Ministerien teilweise nur als Anhörung
der Zivilgesellschaft verstanden wurde und nicht als Forum für den
Austausch von Informationen.
Legitimität beteiligter
zivilgesellschaftlicher Akteure
Das demokratische gewählte Parlament ist kaum am PRS-Prozess beteiligt.
Ebenso dienten die lokalen Konsultationen, die die Basis des ND bildeten,
mehr dem Dialog zwischen zentralstaatlichen und kommunalen politischen
Eliten als einen Dialog zwischen Regierung und armen Bevölkerungsschichten.
Wo zivilgesellschaftliche Akteure einbezogen wurden, geschah dies primär
durch die traditionell starken Organisationen, die größeren
NRO und die katholische Kirche, die über die Erlassjahrkampagne zum
zentralen Angelpunkt der gesellschaftlichen Diskussion, Koordinierung
und Organisation wurde. Somit ist eher von einer schwachen Legitimität
der am PRS-Prozess beteiligten zivilgesellschaftlichen Akteure auszugehen.
Auch beim gesellschaftlichen Parallelprozess, von dem eine größere
Legitimität zu erwarten wäre, wird eine unzulängliche Einbeziehung
sozialer Bewegungen, indigener Gemeinschaften und Gewerkschaften bemängelt
(Spanger/Wolff 2003: 37).
Handlungsfähigkeit zivilgesellschaftlicher
Akteure
Aufgrund von Kapazitäts- und materieller Ressourcenknappheit waren
und sind zivilgesellschaftliche Gruppen nur eingeschränkt handlungsfähig.
Die bolivianische NRO waren insbesondere auf die Informationen internationaler
NRO angewiesen, um dem PRS-Prozess folgen und Kommentare abgeben zu können.
| 5. Gesamtbewertung |
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Obgleich der bolivianische PRSP-Prozess im Vergleich
zu anderen Konsultationsprozessen im Rahmen der PRSP-Initiative als positiv
zu bewerten ist, zeigen sich elementare Schwächen des Prozesses.
So fühlen sich eine ganze Reihe bolivianischer NRO nicht ausreichend
am PRS-Prozess beteiligt und kritisieren die fehlende Einbindung in die
Umsetzung der Strategie sowie das Monitoring für die Implementierungsphase
(7-NGO-Network 2001: 2). Außerdem bemängeln sie an den regionalen
runden Tischen den zu starken Einfluss lokaler Entscheidungsträger,
die Unterrepräsentation von Frauen, Indigenas und Gewerkschaften,
eine schlechte Methodik sowie eine zu starre Agenda (JSA of PRSP:2). Eine
breite Partizipation der armen Bevölkerungsschichten wurde insbesondere
dadurch behindert, dass die Dokumente weder in lokale Sprachen übersetzt
noch in leicht verständliche Formate übertragen wurden. Insgesamt
ging der ND so insbesondere an Frauen, Indigenas und den städtischen
wie ländlichen Armen vorbei.
Diese Mängel im Konsultationsprozess führen
im Ergebnis dazu, dass der partizipative Prozess sein Hauptziel - die
Herstellung eines gesellschaftlichen Konsenses über die zu verfolgende
Armutsbekämpfungsstrategie - nicht erreichte. Dies zeigt sich nicht
zuletzt darin, dass das so genannte "Sieben-NRO-Netzwerk", eine
Dachorganisation von ca. 200 NRO, seine Gegenposition zum offiziellen
PRSP in einem Brief an die Regierung darlegte und IWF und Weltbank empfahl,
das PRSP nicht zu akzeptieren. Auch die erneuten schweren sozialen Auseinandersetzungen
im Rahmen der laufenden Kreditverhandlungen zwischen dem IWF und der Regierung
im Februar 2003 zur Reduzierung des Haushaltsdefizits verdeutlichen das
Fehlen eines gesellschaftlichen Konsenses und mangelnde ownership (Spanger/Wolff
2003: 38f.).
Trotz dieser geäußerten Kritik hat der
Partizipationsprozess jedoch Demokratie fördernde innergesellschaftliche
Auswirkungen auf lokaler Ebene: So wurden Indigenas und Kleinbauern/bäuerinnen
zu Vorsitzenden von lokalen Räten, Kontrollkomitees etc. gewählt.
Darüber hinaus könne der eigenständige Partizipationsprozess
der Zivilgesellschaft als repräsentativ angesehen werden und biete
einen soliden Rahmen für den weiteren Prozess (McGee 2001: 5).
| 6. Service |
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6.1 Statistik
Bolivien/ allgemein
UNDP-Index der menschlichen Entwicklung: 0,681. Dies bedeutet Rang 114
von 177 Ländern
Bolivien / Verschuldung
Die Aufnahme in die HIPC II-Initiative bedeutet für Bolivien eine
weitere Schuldenreduzierung um nominell 1,3 Milliarden US-$, der gesamte
Schuldenerlass durch HIPC beläuft sich nach Angaben des IWF auf rund
2 Milliarden US-$. Die staatliche und staatlich garantierte Verschuldung
geht damit von 213% des Exports (1998) bis 2007 auf 172% zurück,
während sich das Verhältnis von Schuldendienst und Exporten
von 19,3% auf 16% verringert. In den kommenden zehn Jahren sollen so durchschnittlich
120 Millionen US-$ im Jahr für die Armutsbekämpfung frei werden
(Spanger/Wolff 2003: 30).
Statistische Angaben zu Bolivien:
Weltbank Statistiken
http://devdata.worldbank.org/external/CPProfile.asp?SelectedCountry=BOL&CCODE=BOL&CNAME=Bolivia&PTYPE=CP
UNDP-Büro in Bolivien
http://www.pnud.bo/webportal/
Human Development Reports
http://hdr.undp.org/reports/
6.2 Wichtige Dokumente
a. PRSP-Dokumente
PRSP
http://poverty.worldbank.org/files/bolivaprsp.pdf
März 2001 (Englisch, PDF, 224 Seiten, 1,3 MB)
I-PRSP
http://poverty.worldbank.org/files/boliva%20iprsp.pdf
Januar 2000 (Englisch, PDF, 28 Seiten, 110 KB)
b. Weitere Dokumente
Joint Staff Assessment of PRSP
http://poverty.worldbank.org/files/boliviajsa.pdf
Mai 2001 (Englisch, PDF, 12 Seiten, 173 KB)
6.3 Literatur, Berichte und Analysen
Christian Aid (2002): Quality participation in poverty reduction
strategies. Experiences from Malawi, Bolivia and Rwanda
http://www.christian-aid.org.uk/indepth/0208qual/quality.htm
Christian Aid (2002): Participating in Dialogue?:The Estrategia
Boliviana de Reducción de la Pobreza
http://www.christian-aid.org.uk/indepth/0204part/particip.htm
McGee, Rosemary u.a.: Assessing Participation in Poverty
Reduction Strategy Papers
http://www.ids.ac.uk/ids/bookshop/rr/rr52.pdf
Oktober 2001 (Englisch, PDF, 61 Seiten)
Canadian International Development Agency (CIDA): The CIDA's
Experience with the PRSP Process in Bolivia
http://poverty.worldbank.org/files/9532_cida1.pdf
Dezember 2001 (Englisch, PDF, 32 Seiten, 88 KB)
ProPACS(2004): Ende der Schulden oder Schulden ohne Ende?
Eine Analyse der Entschuldungsinitiative HIPC am Beispiel Bolivien. Studie
im Auftrag der Diözesen Hildesheim und Trier, La Paz.
Spanger, Hans-Joachim/Wolff, Jonas (2003): Armutsreduzierung
durch Demokratisierung? PRSP: Chancen und Widersprüche einer neuen
entwicklungspolitischen Strategie. HSFK-Report 6/2003
Willems, Sonja: National Strategy for Sustainable Development
(NSSD) and PRSP in Bolivia: How can integrated sustainable concerns be
incorporated into country-owned development plans? Presentation Kandersteg,
Switzerland 27-30 November 2001
6.4 Links zu beteiligten Akteuren
Internationaler Währungsfonds
http://www.imf.org/external/np/prsp/prsp.asp
Weltbank
http://www.worldbank.org/hipc/country-cases/country-cases.html
Bolivianische Regierung
http://www.bolivia.gov.bo/
Bolivien-Netzwerk
http://bolivien-netzwerk.de
Bolivia-Centrum Antwerpen
http://www.bolivia.be
Bolivianische Erlassjahrkampagne
(Foro Jubileo 2000)
http://www.jubileo.ucb.edu.bo
(zurzeit nicht erreichbar)
El Grupo Chorlavi
http://www.grupochorlavi.org
6.5 Allgemeine Links, die auch Informationen zum
Land bieten
Europäisches NGO-Netzwerk zur Entschuldung
http://www.eurodad.org/workareas/default.aspx?id=71
Pariser Club
http://www.clubdeparis.org
Deutsche Entschuldungskampagne
http://www.erlassjahr.de
Auswärtiges Amt
http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/laenderinfos/laender/laender_ausgabe_html?type_id=10&land_id=23
Jahrbuch Spiegel Online - Länderlexikon
http://www.spiegel.de/jahrbuch/0,1518,BOL,00.html
Fischer Weltalmanach
http://www.weltalmanach.de/staat/staat_detail.php?staat=bolivien
Stand: Februar 2005
PRSP-Watch © INEF / VENRO, 2005
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