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Afghanistan |
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| 2. Der Prozess |  |
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Eingeläutet wurde der I-PRS-Prozess durch Präsident Karzai auf dem afghanischen Entwicklungsforum (Afghanistan Development Forum - ADF) im Jahr 2005 (Gov. 2005b, S. 21; IMF/IDA 2006, S. 2). Bei diesem Forum handelt es sich um eine jährliche Veranstaltung, die Regierungsvertreter, internationale Kooperationspartner sowie "relevante Interessenvertreter" (Gov. 2005a, S. 74) zusammenbringt und künftig zur Beurteilung der PRS-Implementierung genutzt werden soll. Im Anschluss an diese Auftaktveranstaltung etablierte die Regierung (im August 2005) zunächst zwei Gremien:
- das so genannte Presidential Oversight Committee (OSC), dem die Aufsichtsführung im Prozess obliegt (ebd.; Gov. 2005b, S. 21) und das einen Kristallisationspunkt für die Formulierung politischer Grundsätze und das Monitoring darstellt (Gov. 2005a, S. 74); sowie
- eine temporäre PRS-Arbeitsgruppe (Working Group - WG), die dem OSC in der Phase der Erstellung des I-PRSP und Full-PRSP zur Seite stehen soll.
Zusätzlich zu diesen beiden Gremien, die die staatliche ownership sicherstellen (ebd.; Gov. 2005b, S. 21) wurden folgende konsultative Instanzen eingerichtet:
- Eine externe Beratergruppe (External Advisory Group - EAG), die Rückmeldungen bereitstellen und eng mit der PRS-Arbeitsgruppe interagieren soll; ursprünglich ein reines Geberforum, in das inzwischen auch die NRO-Koordinationseinheit (ACBAR) aufgenommen wurde (IMF/IDA 2006, S. 2; Gov. 2005b, S. 22; Gov. 2006, S. 1) und
- acht konsultative Arbeitsgruppen (Consultative Groups - CGs), die unter der Einbeziehung der wichtigsten Geber und UN-Agenturen als eine Quelle der Datenanalyse fungieren (IMF/IDA 2006, S. 2; Gov. 2006, S. 1). Diese Arbeitsgruppen sollen mit den Sektorministerien zusammenarbeiten und nach Fertigstellung der PRS-Vollversion reformiert werden sowie als Forum für fortlaufende Konsultationen dienen. Geplant ist außerdem, die Beteiligung auf das neu gewählte Parlament, die Provinzräte, Bezirksvorsitzenden und Gemeinden, zivilgesellschaftliche Vertreter sowie die internationale Gemeinschaft auszuweiten (Gov. 2005a, S. 74; IMF/IDA 2006, S. 2).
Gesellschaftliche Partizipation wurde während des I-PRS-Prozesses im Rahmen von über 400 Konsultationstreffen ermöglicht, die - laut Stellungnahme von Weltbank und Währungsfonds (IMF/IDA 2006, S. 2) - allesamt öffentlich waren. Detaillierte Hinweise zu den Veranstaltungen sind im Vorfeld auf der PRS-Webseite (www.ands.gov.af) publiziert worden, die während der gesamten Zeit als Instrument virtueller Konsultation zur Verfügung stand (Gov. 2005b, S. 22).
Ein Konsultationstreffen, das hier gut dokumentiert ist, stellt die erste Konferenz der Gemeinde-Entwicklungsräte (Community Development Councils/CDC Conference) dar, die vom 22. bis 25. August 2005 in Kabul stattfand. Zu dieser Veranstaltung, die vom Ministerium für Ländlichen Wiederaufbau und Entwicklung (Ministry of Rural Rehabilitation and Development - MRRD) organisiert wurde, waren Repräsentanten von Gemeinde-Entwicklungsräten aus allen Teilen des Landes angereist (Gov. 2006, S. 1; ANDS Working Group 2005, S. 1). Diesen Rahmen nutzte die PRS-Arbeitsgruppe um eine Erhebung nationaler, provinzieller und regionaler Einschätzungen zu bestehenden Entwicklungsproblemen zu initiieren. Zur Problempriorisierung wurde ein Fragebogen verwandt. Die Auswertung (in die 263 Fragebögen einflossen), wies die drei Bereiche Bildung, Justiz und Landwirtschaft als nationale Schwerpunkte aus (ANDS Working Group 2005, S. 1, 4).
Des Weiteren ist interessant, dass ein gemeindebasiertes Entwicklungsprogramm (das National Solidarity Programme - NSP, eines der größten Programme des Landes) vom MRRD durchgeführt wird; finanziert von bi- und multilateralen Gebern durch Zuwendungen an den Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF) (Koczy/Unmüßig 2007, S. 12). Ziel des NSP ist es, ländliche Gemeinden zu befähigen, alle Entwicklungsinitiativen selbst in die Hand zu nehmen und so zur Verringerung der Armut beizutragen. Das Programm stellt ein Instrument zum Ausbau sozialen Kapitals dar. Über die Förderung guter lokaler Regierungsführung sollen Gemeinden langfristig in die Lage versetzt werden, die Kontrolle über ihr Leben/ihre Existenzsicherung zu übernehmen. Konkret fokussiert das NSP auf die Bereitstellung der Unterstützung für den Wiederaufbau und die Entwicklung der Gemeinden (ActionAid o.J., S. 4). Das Programm wird durch Nichtregierungsorganisationen (NRO) (wie ActionAid International Afghanistan und die Deutsche Welthungerhilfe) sowie durch weitere Organisationen umgesetzt. Diese sind auch in die Wahl der Gemeinde-Entwicklungsräte einbezogen und stehen ihnen bei der Festlegung von Entwicklungsprioritäten zur Seite. Finanziert werden Entwicklungsprioritäten durch die Zahlung von Zuschüssen in drei Raten. Die Auszahlung hat sich in 2005 und 2006 in mehreren Gemeinden als problematisch erwiesen. Mitunter kam es zu Verzögerungen bis hin zu einem Jahr. So mussten einige Gemeinden mit ansehen, wie Projekte über den Winter verfielen. Der hierdurch aufgestaute Frust, entlud sich zum Teil in Anschuldigungen gegenüber den NRO, dem Ministerium bzw. den Gebern, das Geld veruntreut zu haben (Nixon 2007, S. 21 zit. nach Koczy/Unmüßig 2007, S. 12; Wulf 2006, S. 16).
Im Januar 2006 wurde das Interimpapier vom Präsidenten und seinem Kabinett schließlich formal anerkannt. Es folgte seine Präsentation und Diskussion auf der internationalen Geberkonferenz zu Afghanistan (International Donors` Conference on Afghanistan; vom 31.01 bis 01.02 2006) in London (IMF/IDA 2006, S. 1). Hier verständigte sich die afghanische Regierung mit der internationalen Gemeinschaft auf die Einrichtung eines gemeinsamen Koordinations- und Monitoringrates (Joint Coordination and Monitoring Board - JCMB). Dieser Rat soll regelmäßig konferieren, um die anstehende PRS-Implementierung zu reflektieren und falls notwendig korrigierende Aktivitäten vorzuschlagen (Gov. 2007b).
Die Verankerung der I-PRS in den übergeordneten Entwicklungsrahmen der Millennium Development Goals (MDG) wird gemäß BWI-Stellungnahme (IMF/IDA 2006, S. 4) als gelungen bewertet. In der Tat wird hier eindeutig Bezug auf die MDG genommen: Bereits im ersten Kapitel des I-PRSP wird die MDG-Umsetzung als Ziel der Regierung hervorgehoben (Gov. 2005b, S. 15) und betont, es reiche nicht aus, Strategien für die kommenden fünf Jahre zu planen. Das I-PRSP sei deswegen mit einem Haushaltsplan, einem Fünf-Jahresplan (bis 2020; Zeitraum für die Durchführung der PRS) und einem Fünfzehn-Jahresplan ausgestattet worden (ebd., S. 18). Unter Bezugnahme auf Afghanistans spezifische Situation thematisiert die Regierung im I-PRSP alle MDG (ebd., S. 50 ff.) und umreißt Vorstellungen/Maßnahmen zur Beseitigung von Armut und Hunger (MDG 1; ebd., S. 150 ff.), zur Verwirklichung der allgemeinen Grundschulbildung (MDG 2; ebd., S. 137), zur Senkung der Kindersterblichkeit (MDG 4; ebd., S. 141), zur Verbesserung der Gesundheit von Müttern (MDG 5; ebd.) und zum nachhaltigen Umweltschutz (MDG 7; ebd., S. 135). Aufgrund der besonderen Lage des Landes, so die Regierung, habe sie ein weiteres für Afghanistan geltendes Entwicklungsziel konzipiert: die Erhöhung der Sicherheit für Afghanistans Bürger (MDG 9; ebd., S. 71, 121).
Afghanistan habe, so der Tenor des Berichts, bereits große Fortschritte erzielt - häufig allerdings dank Spendengeldern und Nothilfe. Um die MDG zu realisieren, müsse die Entwicklungshilfe erheblich aufgestockt werden. Abgesehen von der Forderung nach zusätzlichen Mitteln, kritisiert die Regierung in diesem Kontext, dass ein Großteil der internationalen Entwicklungsgelder (in der Zeit von 2002 bis 2004 mehr als 70 Prozent) anstatt in das Hauptbudget der Regierung in ein externes Entwicklungsbudget geflossen sei. Dies spreche nicht für großes Vertrauen der Geber in die Fähigkeiten der Regierung, ihre Gelder zu verwalten und Programme durchzuführen (ebd., S. 39). Auch seitens der Weltbank wird - nach Anga-ben des Seminars für Ländliche Entwicklung (SLE) (2006, S. 2) - die internationale Gebergemeinschaft für ihre unausgewogene Unterstützung kritisiert. Eine derartige Praxis führe dazu, dass staatliche Institutionen nicht genutzt würden und bei der Bevölkerung in Vergessenheit gerieten, was den ohnehin fragilen Staat weiter schwäche. Zudem wird die Gebergemeinschaft für ihre mangelhafte Projektkoordination gerügt (SLE 2006, S. 5): Spezi-fische Förderaktivitäten, die grundsätzlich in ein größeres, alle Geber umfassendes Gesamt-konzept eingebunden sein sollten, seien zwar aufgeteilt worden, eine Abstimmung zwischen den Projekten habe jedoch kaum stattgefunden, was letztlich dazu geführt habe, dass sich Projekte zum Teil gegenseitig behinderten (so zum Beispiel in den Bereichen Trinkwasser und Bewässerung).
Die Wahl und Priorisierung von Investitionen und Programmen, so die Bretton-Woods-Organisationen in ihrer Stellungnahme zum I-PRSP, müsse sich insgesamt deutlicher an den übergeordneten Wachstums- und Armutsbekämpfungszielen orientieren (IMF/IDA 2006, S. 4). Im Zuge der Erarbeitung der Vollversion bedürften die existierenden Programme einer Evaluierung; auch eine Festlegung von Prioritäten sei erforderlich.
Mit der Erarbeitung der Vollversion, die für Mitte 2008 erwartet wird, ist man in Afghanistan aktuell befasst (Gov. 2006, S. 1). Dank der PRS-Webseite lässt sich bereits einiges über den Erstehungsprozess erfahren. So wird dort unter anderem berichtet, dass es einen zwanzigtägigen Workshop zur Bekanntmachung der PRS (und zur Auseinandersetzung mit den MDG) im MRRD gegeben hat. Der Workshop, der im November 2006 startete, wurde von Trainern des MRRD in der Hauptstadt durchgeführt, die im Anschluss in alle Provinzen reisen und dort die Mitarbeiter der MRRD ausbilden sollen (Gov. 2007c). In den Prozess zur Erarbeitung der PRS-Vollversion scheinen zivilgesellschaftliche Organisationen deutlich eingebunden zu sein. Konkret kann hier auf die Foundation for Culture and Civil Society (FCCS) verwiesen werden (Näheres zur FCCS unter Punkt 3). Diese Organisation hat bereits eine Bandbreite interessanter Aktivitäten umgesetzt, die sich wie folgt skizzieren lassen:
- Bewusstseinsbildung für die Provinzräte (provincial councils);
- Etablierung eines Koordinationsbüro für die Partizipation zivilgesellschaftlicher Organisationen im PRS-Prozess;
- Etablierung eines nationsweiten Netzwerks zivilgesellschaftlicher Gruppen in 28 Provinzen;
- Durchführung einer Medienkampagne, in deren Rahmen die regulär stattfindenden Rundentisch-Veranstaltungen im Radio und Fernsehen übertragen wurden;
- Umsetzung einer Untersuchung (baseline survey) von zivilgesellschaftlichen Organisationen in 34 Provinzen;
- Durchführung eines Trainer-Trainings (Train-the-Trainers).
- Besondere Erwähnung sollte finden, dass subnationale Konsultationen für das PRSP umgesetzt wurden. Diese sollen sich auf 34 Provinzen erstreckt haben (Gov. 2007d) und von einer umfassenden Medienkampagne begleitet worden sein.